《中国农村经济》精华版 | 左停、李颖等：农村低收入人口识别问题探析

农村低收入人口识别问题探析

作者：左 停  李 颖  李世雄

作者单位：中国农业大学人文与发展学院

原文刊发：《中国农村经济》2023年第9期

低收入问题既是中国发展不平衡不充分的主要表现，也是实现共同富裕的突出短板。2020年3月，《中共中央 国务院关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》（以下简称《意见》）正式提出“健全农村低收入人口常态化帮扶机制”的要求，农村低收入人口和低收入问题成为国家治理和社会政策的重要帮扶目标对象。

一、解决低收入问题与识别低收入人口对推动共同富裕的重要意义

不同群体收入水平存在差异是一种客观现象，低收入并不必然表现为问题；但在特定发展阶段与时空背景下，低收入可能会成为社会问题的重要诱因，甚至直接表现为社会问题。

（一）在社会发展总体水平较低阶段，低收入现象与基本需求难以满足的绝对贫困现象具有高度重合性

绝对贫困与贫困标准（基本需求标准）高度相关，因此绝对贫困亦具有相对性。一方面，随着社会经济的发展，用于确定绝对贫困所依据的生活必需品范围也会扩大，使其具有相对意义。同时，绝对贫困线亦非一成不变，而是动态调整的。虽然中国现行农村贫困标准满足了消除绝对贫困的需要，也高于世界银行每日1.9美元的最低贫困标准，但世界银行的最低标准根据极端贫困国家而制定，该标准对标联合国可持续发展总体目标而言仍有差距。

（二）低收入群体常处于社会结构中的弱势地位，若无有力支持可能重新陷入绝对贫困

低收入群体在诸多方面处于社会弱势地位。一方面，农村生计系统的脆弱性、生产要素与资源配置转换的受限性、自然环境的复杂性，以及政治经济和社会文化环境交互性的叠加作用，致使脱贫人口长期面临返贫风险。另一方面，低收入群体具有较高的生计脆弱性，极易遭受风险和外部冲击而陷入贫困。对于低收入人口而言，风险既有自然因素或生理因素所引致的原生性致贫风险，也有环境和制度引起的次生性和多维性风险，加之低收入群体抵抗风险能力有限，更容易陷入生计恶化境况。此外，缺乏对低收入人口高效的风险防范和缓解机制，因而该群体难以得到有效的保护，低收入人口的生活极易陷入困难甚至贫困窘境。

（三）收入差距过大导致低收入人口面临相对贫困问题，加剧社会失衡

相对贫困一般与收入分布结构的中间群体境况相关联，并以低收入群体与中间水平的收入差距为主要衡量指标，若低收入群体收入与中位数收入差距较小，则相对贫困将得到缓解甚至消除。中国地区发展不平衡和城乡收入差距明显，2020年农村居民收入仅为城镇居民收入的39.1%，农村居民低收入组收入仅相当于全国居民中间收入组收入的17.8%、农村居民高收入组收入的12.1%、全国居民高收入组收入的5.8%。提升低收入人口收入、逐步缩小社会收入差距，应成为低收入人口常态化帮扶的题中应有之义。

（四）低收入群体规模大或条件差将限制社会整体发展活力，妨碍社会经济可持续发展

从需求侧来看，中国中等收入群体规模偏小，导致内需活跃度严重不足，需求潜能尚未完全激发。同时，高收入人群的边际消费倾向偏低，低收入人群的边际消费倾向较高，过大的收入差距将会抑制社会整体消费水平。从供给侧来看，中国存在较大规模的低收入人口，并呈现“未富先老”局面，因而提升中国经济的长期增长潜力需要建立低收入人口帮扶机制，不断提升低收入群体收入以扩大中等收入群体规模，把日益提高的收入转化为消费需求，助推经济社会持续健康发展。

（五）农村低收入群体是实现共同富裕的突出短板，收入水平较低且规模较大

实现共同富裕的最大短板是数量庞大的低收入群体。实现共同富裕的目标是建立以中等收入群体为主体的橄榄型社会结构，当前中国收入结构仍然属于金字塔型，底层有相当数量的群体处于社会基本消费水平之下。收入分配结构由金字塔型转向橄榄型，不仅取决于经济发展阶段，更取决于社会经济政策。低收入群体主要分布在农村地区和中西部地区，应以农村和农民工群体为重心，建立低收入人口常态化帮扶机制，为低收入人口提供分区域、分层次、分类型的帮扶支持，以有效回应低收入人口的多元化需求，在解决发展不平衡不充分问题中推动实现共同富裕。

二、低收入问题与低收入人口识别的多重理论意涵

低收入是一个内涵丰富且外延不断拓展的学术概念，既表征群体低收入现象，也指代收入较低的特定群体。

（一）以基本需求和中间群体为参照，低收入可视为绝对贫困和相对贫困的延伸

低收入作为从绝对贫困问题解决后拓展而来的概念外延，是绝对贫困概念的渐进延伸。从绝对贫困视角出发的低收入群体被定义为收入无法满足基本需要的脆弱群体，是绝对贫困的重要表现形式。不同于与基本需求难以维持相联系的绝对贫困，低收入主要表现为与中间群体相比较而言收入不充分状况，具有相对贫困的性质。即一个人是否贫困不仅仅取决于他拥有多少收入，还取决于社会中其他人的收入水平。此外，由于参照中等收入群体，低收入概念还可以进一步与共同富裕等包容性发展愿景相联系。

（二）以高收入组为参照，低收入可视为“不平等”的问题端

解决低收入问题是解决不平等问题的先导端。无论是绝对贫困中的低收入问题，还是相对贫困中的低收入问题，最终旨向都是致力于减少收入差距过大为表征的不平等现象，从而实现社会公平正义。低收入是不平等的问题端，在经济迅速增长的同时，分配不公和贫富分化现象极易发生，并由此产生严重的收入不平等问题。需要说明的是，收入差距导致的不平等感知并非一成不变，而是呈现明显的差异化与聚焦化。低收入往往与不平等相伴随，但二者并不完全等同，低收入概念既有贫困外在表征，亦有比较的内在意涵，即低收入是贫困与不平等概念的有机耦合。

（三）低收入是多维贫困的重要平行维度之一，也是支出型贫困的主要参照维度

贫困的概念历经从收入和消费水平方面经济短缺的经济贫困，到侧重不同群体间相对收入或生活水平比较的相对贫困。在贫困研究转向多维度后，理论界对于多维贫困指数的构建、测量、加总等问题聚讼不休。随着贫困认知视角的多元化发展，“支出型贫困”这一消费视角概念伴随着社会转型、贫富进一步分化而产生。总体而言，收入仍是反映多维贫困和支出型贫困的一个重要维度，在多维贫困和支出型贫困测量中发挥着基础性作用。

（四）作为生计循环过程中的重要一环，低收入是贫困循环与低水平均衡的问题源

 “贫困恶性循环”或“低水平均衡陷阱”揭示了低收入概念的关键节点作用。在人均收入增长被人口增长所抵消的欠发达国家，有限的收入大多用来满足最基本的生活需要，而用于消费升级、储蓄和投资的份额较少，从而陷入“低水平均衡陷阱”。在循环积累因果关系中，低收入被视为解释欠发达国家因收入低下而陷入贫困的根源，人均收入水平低导致人民群众生活水平低下，营养不良、医疗水平和教育水平低下，致使人口质量和劳动力素质下降，进而使劳动生产率难以提高，又引起产出增长停滞或下降，最终低产出又导致低收入，低收入又进一步强化经济贫困，陷入低收入与贫困的累积性循环困境中。

三、中国低收入人口的概念认知与政策实践

（一）低收入概念在政策体系中的应用

低收入概念作为界定标准和政策话语在国内已得到一定程度的应用。1998年，国家统计局提出中国农村的绝对贫困线和低收入线两个标准，以此分别界定绝对贫困和低收入群体；2008年国家统计局放弃使用农村绝对贫困线，将“低收入对象”和“贫困人口”合二为一；2019年国家开始在建档立卡贫困户之外，又设置略高于贫困标准的“边缘易致贫户”。作为“最低生活保障家庭”概念延伸的“低收入家庭”在民政社会救助系统得到广泛运用，成为部分救助政策的目标对象。为区别于2020年《意见》中的低收入人口概念，民政系统遂将“低收入家庭”替换为“低保边缘户”。国家统计局将全体国民按收入五等分后，处于最低20%的群体被作为低收入组。个别年份，统计部门又将低收入组进一步分为最低收入组和较低收入组，但“低”主要为数量意义，并未被赋予准确的物质和社会意义，未以此来制定具体的社会经济政策。脱贫攻坚结束后，低收入概念被正式运用到中央一级的政策文件中，提出建立农村低收入人口和欠发达地区帮扶机制。科学地做好低收入困难人口识别认定工作，建立精准高效的低收入群体救助帮扶支持体系，成为实现共同富裕、促进国家治理现代化的战略性工作。

（二）政策执行层面低收入人口识别的问题与挑战

对低收入人口进行科学界定和准确识别是实施后续帮扶措施的前提要件。各地已经开展了一些低收入人口界定和识别实践，过程中面临诸多问题与挑战。

第一，将“低收入人口”混同于或低估为“老弱病残”等群体。《意见》提出，要以现有社会保障体系为基础，对农村低保对象、农村特困人员、农村易返贫致贫人口，以及因病因灾因意外事故等刚性支出较大或收入大幅缩减导致基本生活出现严重困难人口等农村低收入人口开展动态监测，主要从社会保障视角列举了需要进行监测的对象，并未对低收入人口进行概念界定。从过渡期工作角度，这种识别举措具有操作上的便利性，易于解决各部门现实问题。但长远角度而言，上述做法仍属于绝对贫困治理范畴，难以反映低收入与中等收入群体的发展差距和相对贫困的程度，无法适应扎实推动共同富裕中长期目标的要求。

第二，尚未完全建立起一套跨部门、跨区域的信息数据共享机制。随着中国社会经济加快发展，居民收入来源与财产构成日益呈现多样化和复杂化趋势，救助帮扶对象瞄准和收入核查面临多项挑战，涉及多部门间的数据交换通道尚未实现有效衔接。此外，由于低收入家庭收入核对工作点多面广、技术性高、政策性强，对进一步建设专业人才队伍的需求更为紧迫。

第三，低收入人口政策帮扶对象对“市场竞争弱能性群体”关注不足。除 “生理脆弱性群体”等低收入困难人群外，还有一类属于“市场竞争弱能性群体”的低收入人群，如部分有劳动能力但家庭和个人生计资本不足的广大小农、小微经营者、个体工商户、灵活就业者；以及相当规模城市普通农民工获得高质量的就业机会较少、回报率较低，“透支”现象严重。与生存型贫困人口相比，此类群体具有更大的发展潜能，如果能够获得针对性帮扶，有望提升为中等收入群体。

四、建立和完善低收入人口界定识别体系的优化路径

（一）强化对低收入问题重要性的认识

低收入人口概念体系具有诸多政策优势，具体包括：一，低收入概念相对贫困而言更为中性，可以避免福利污名化倾向；二，具有连续性特征，避免了如建档立卡户与非建档立卡户的硬性区分，一定程度上避免福利悬崖效应；三，能够聚焦收入指标，便于识别过程中落实标准化政策，易与国内外许多指标、政策接轨；四，在一定范围内，低收入概念可比较性更强，更容易测量相对贫困的深度。此外，低收入参照了中等收入群体收入水平，更易与共同富裕愿景相联系。

解决低收入问题的终极旨向是致力于减少不平等，从而实现社会公平正义。因此不仅要实现低收入群体整体生活水平的提升、基本需求与发展需求的满足，也要畅通其阶层提升的外部通道，为此需要重塑社会政策体系。

（二）对标中高收入群体，适度扩大低收入人口识别范围

当前中国各地对低收入群体的操作层面是将已识别的各种困难群体等囊括在内，但此方式识别出的低收入人口数量偏少。对标共同富裕长期愿景，必须逐步减少低收入群体比重、扩大中等收入群体比重。为此，政府需要突破基本需求视角下极端困难群体向外拓展形成低收入人口的“实体性”识别路径局限。短期而言，拓展对象的举措会增加很多工作成本，但长远来看，这是国家社会治理现代化的一项基础工作，有助于提升社会帮扶支持政策的包容性、精准性和有效性。

（三）深化对低收入群体生理性特征、社会性特征和地理分布特征的认知

从现象学即客观存在的社会事实出发，并考虑到低收入群体主要依赖劳动力资本这一特征，学界提出按照可行劳动能力对低收入群体进行分类，可以细化为丧失、折损和禁锢三种形态。政策层面需要重点关注因缺乏社会机会和资本而导致劳动能力受禁锢的“市场竞争弱能性群体”，如小微规模经营者和中高龄农民工等，此类群体虽然具有劳动能力，但是因家庭和个人生计资本薄弱、获得高质量的就业机会较少，存在劳动回报较低、就业不稳定、就业质量不高、社会保障水平低身体和精神经常处于透支状态等问题，返贫致贫风险大或存在所谓的“工作贫困”现象。

（四）构建高效联动的监测预警机制，实现监测预警的动态化和常态化

为全面提升对低收入人口的识别与救助帮扶能力，政府需要尽快建立起一套标准化、系统化和智能化的低收入人口监测预警机制。在巩固脱贫成果的五年过渡期中存在“防返贫监测帮扶”与“低收入监测帮扶”两个体系，过渡期后应以低收入人口为基本概念框架，将“防返贫监测帮扶”与其他帮扶监测项目合并至低收入人口常态化帮扶机制中，健全多部门联动风险预警、研判和帮扶机制。坚持预防性措施和事后帮扶相结合，精准分析返贫致贫及产生困难原因，及时推送信息到帮扶主体，实现对风险点的早发现、早帮扶。

（五）加强制度和政策创新，努力推动更多低收入人口跨入中等收入行列

中国进入以共同富裕为愿景的新发展阶段，应积极探索社会政策转型的内涵与实现路径，发挥积极社会政策在激活劳动者潜能、支持家庭发展和保护特殊群体等领域的作用，为更多的低收入人群提供支持帮扶服务。一是在巩固脱贫攻坚成果基础上，拓展乡村发展政策的支持对象，支持乡村新型经营主体的可持续发展、支持乡村小微经营的转型升级、支持农民工的城镇化融入。二是持续完善公共服务体系、完善乡村产业发展基础设施和配套设备，减轻个人或家庭经济发展负担，完善和发展政策性风险保障，降低产业发展中灾害和市场风险的损失。三是深化农村户籍制度改革，让进城就业农民工获得与城市居民同等的公共服务和社会保障权利，在就医、养老、生育和子女教育等方面降低支出负担。四是持续稳定和扩大就业，促进低收入人群上升发展，维护好新业态、新模式就业群体的合法权益。

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